《中國質量萬里行》
劉曉毅
今年6月1日起施行的《食品安全法》是我國第一部從食品安全的高度來規(guī)范食品領域生產和執(zhí)法的國家法律。該法對食品安全監(jiān)管機構的行政許可，對檢驗機構、認證機構的法律責任都給出了具體規(guī)定，同時也進一步明確了“企業(yè)是第一責任人”的原則。
如何強化企業(yè)的責任意識
質量技術監(jiān)督管理部門正應在《食品安全法》搭建的平臺上，進一步明確政府監(jiān)督的法律角色，促使企業(yè)強化第一責任人的意識。
一直以來監(jiān)管部門通過培訓、宣傳等方式來督促企業(yè)強化質量安全責任意識，但效果并不顯著，原因是企業(yè)違法成本低。
新的《食品安全法》在罰則部分增加了企業(yè)違法成本，作為生產加工環(huán)節(jié)的質量管理部門，強化企業(yè)第一責任人的意識，應首先從食品安全市場準入制度入手，嚴格落實生產許可證吊銷條件。
目前，食品生產許可證的吊銷主要依據《工業(yè)產品生產許可證管理條例》及其實施辦法的規(guī)定。《工業(yè)產品生產許可證管理條例實施辦法》第一百一十四條規(guī)定：
“取得生產許可證的企業(yè)有下列情形之一的，許可審批機關應當吊銷生產許可：（一）未依照規(guī)定在產品或者包裝、說明書上標注生產許可證標志和編號，情節(jié)嚴重的；（二）出租、出借或者轉讓許可證證書、生產許可證標志和編號，情節(jié)嚴重的；（三）產品經國家監(jiān)督抽查或者省級監(jiān)督抽查不合格，經整改復查仍不合格的；（四）依法應當吊銷生產許可證的其他情形。”
《食品安全法》實施后，吊銷許可證的依據進一步明確，質量監(jiān)督部門應加快完善吊銷許可證的具體管理辦法，細化吊證條件并嚴格執(zhí)行，督促并監(jiān)督企業(yè)持續(xù)保障產品質量安全。
其次，在準入過程中進一步完善企業(yè)產品生產許可的備案制度，特別是對新申請獲批的添加劑及其檢測方法備案。例如對食品接觸材料中的添加劑，申證企業(yè)應嚴格按照GB 9685-2008 《食品容器、包裝材料用添加劑使用衛(wèi)生標準》執(zhí)行。有標準檢測方法的按標準方法備案，沒有標準檢測方法的企業(yè)應給出申明，是否添加，添加量多少，這在今后檢測方法完善后可以作為監(jiān)督判定的依據。完善備案制度，一方面可以使監(jiān)管工作處于主動，另一方面可以強化企業(yè)第一責任人的意識。
最后，還應加強監(jiān)督抽查質量安全指標不合格企業(yè)的信息公布制度。目前國家及各地質量監(jiān)督部門都會在官方網站上公布監(jiān)督抽查合格率及相關企業(yè)名單，但由于該類網站對于普通百姓來講使用普及率較低，為了督促企業(yè)增加危機意識，應在如超市或發(fā)行量較大的報紙等媒體上公布不合格企業(yè)名單，并積極培養(yǎng)消費者的維權意識，使群眾發(fā)揮群體監(jiān)督的作用，從而促進企業(yè)增強第一責任人意識。
怎樣完善動態(tài)準入與過程監(jiān)管
在強化企業(yè)第一責任人意識的同時，質量監(jiān)管部門也應進一步完善準入制度，加強動態(tài)準入、過程監(jiān)管，同時大力發(fā)揮市場準入專業(yè)技術委員會的技術支撐作用。
兩證合一（取消生產加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可證，統(tǒng)一發(fā)生產許可證）后，所有食品及其相關產品的企業(yè)必須取得生產許可證方可銷售。但食品種類、工藝變化多端，因此在現(xiàn)有基礎上首先應加強細則的動態(tài)性。
我們現(xiàn)行的食品、食品相關產品的發(fā)證主要依據國家標準、行業(yè)標準，且生產許可證實施細則中的內容多為具體條款，在實際應用中標準變更而細則未變，或由于標準缺乏導致產品發(fā)證檢驗無法擬定，最終許多產品未納入發(fā)證范圍。
《食品安全法》實施后，建議將生產許可的檢驗項目設為動態(tài)，具體到細則中的相關檢驗項目在給出現(xiàn)行標準強制檢驗項要求后，同時提出“當標準發(fā)生變更時細則同時自動變更的要求”。這樣，在食品安全標準逐漸整合的過程中，才不會對生產許可的工作造成被動性。同樣地，由于檢測方法不斷完善，發(fā)證檢驗項目可能會越來越多從而導致其他相關問題。就這一點個人建議可采用隨機選定一定比例檢驗項目的方法執(zhí)行，一方面以示公正，另一方面在檢測量、檢測時間等相關問題上使各申證企業(yè)盡可能地保持一致。
其次，加強許可證的過程監(jiān)管。發(fā)證檢驗項目、監(jiān)督檢驗項目以及出廠檢驗項目的具體列出，制約了監(jiān)管及生產許可的權威性。為適應《食品安全法》的新要求，在現(xiàn)有監(jiān)督檢查基礎上，應參考借鑒日本進口食品檢疫制度的形式，引入“命令檢查”的概念，并在過程監(jiān)管中嚴格落實。
日本檢驗檢疫制度主要有兩種形式，監(jiān)控檢查和命令檢查。“監(jiān)控檢查”主要是根據年度計劃實施，抽查率一般為10%左右，費用由國家承擔（類似我們的“監(jiān)督檢查”）；而“命令檢查”主要是針對在監(jiān)控檢查中出現(xiàn)兩次違反食品法規(guī)的事例，則該產品進入命令檢查階段，產品檢查率達100%，命令檢查的費用由企業(yè)承擔。
雖然《食品安全法》明確要求“抽樣檢驗應當購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其他任何費用”，但對于抽檢不合格的企業(yè)在吊銷許可證之前，僅通過罰款或由國家買單增加抽檢頻次也不符合公平性原則。即納稅人對抽檢不合格的企業(yè)產品多次繳納抽檢費用，同時還承擔安全風險。因此，個人認為應引進命令檢查的方式作為監(jiān)督抽查的有益補充，以增加企業(yè)的違法成本，有利于保持企業(yè)產品質量的穩(wěn)定性。
當然，要實現(xiàn)動態(tài)準入、過程監(jiān)管，還需要大力發(fā)揮相關市場準入專業(yè)技術委員會的作用。現(xiàn)有市場準入專業(yè)技術委員會主要在國家質檢總局食品司的領導和授權下，規(guī)劃和制定本專業(yè)食品質量安全市場準入實施細則，但其調研性工作內容較多，在新法的要求下，應密切結合準入具體工作，及時根據現(xiàn)行有效的標準及新產品的情況動態(tài)設定發(fā)證檢驗的項目，并定期提供監(jiān)督檢驗項目計劃。這需要專業(yè)技術委員會在提供強有力的技術支持同時承擔相應的法律責任。
綜上，通過進一步發(fā)揮市場準入專業(yè)技術委員會的技術支撐作用，落實《食品安全法》在生產加工環(huán)節(jié)的新要求，完善食品生產許可制度的過程監(jiān)管，強化企業(yè)第一責任人的意識，明確政府的監(jiān)管角色，才能真正做到動態(tài)監(jiān)管，實現(xiàn)可持續(xù)的質量管理理念。
